1.高まる気候変動適応の必要性

気候変動対策には、温室効果ガス（GHG）の排出量を削減する「緩和策」と、気候変動による悪影響を最小限に抑える「適応策」がある。緩和策は気候変動の原因に直接アプローチするのに対し、適応策は気候変動の影響に備える取り組みである。

緩和策と適応策は、気候変動対策の両輪として位置づけられている。緩和策の効果が現れるまでに長い時間がかかるため、早急にGHG排出量の大幅削減に向けた取り組みを開始し、それを長期にわたり継続していく必要がある。一方で、最大限の排出削減努力を行っても、過去に排出されたGHGの大気中への蓄積があり、ある程度の気候変動は避けられない。そのため、緩和策とともに適応策にも取り組むことが重要とされている。

かかる中、GHGの排出削減が進まず、地球温暖化が進んでいることが確認されている（注3、4）。IPCC第6次評価報告書（注5、第6次報告書）では、気候変動によって、極端な気象現象の頻度や強度が既に増加しており、今後更に増加すると予測されている。気候が激甚化しているからといって緩和策をあきらめるということではない。緩和策は継続してゆく必要がある。しかし、気候の激甚化は、社会・経済システムや自然生態系に深刻な影響を及ぼすため、適応策に目を向けないと生活できなくなってしまう。そのため、適応策の必要性が高まっている。

2.気候変動適応に関する国際的な議論の進展

気候変動適応に関する国際的な議論は、当初は活発ではなかったものの、IPCCの第1次報告書～第6次報告書（IPCC報告書）における気候変動影響に関する評価の変化と連動しながら進展した（資料1）。

1992年に、国連気候変動枠組条約（注6）が採択され、気候変動問題に関する国際的な枠組みが定まった。適応策の準備や途上国への援助が規定されたが、適応策への関心は高くなかった。

2000年代初頭になると、科学的知見の蓄積や先進国も含めた各地での異常気象の増加等を背景に、適応策が必要との認識が高まり、国連気候変動枠組条約締約国会議（注7、COP）でも大きく取り上げられるようになった。第3次報告書での評価を踏まえ、途上国への支援の必要性が認識されるようになり、第5次報告書での評価をもとに、パリ協定が締結された。その結果、適応策が緩和策と同様に重要な対策として位置づけられ、適応策に関する先進国を含む世界全体の目標（GGA）を設定することが規定された。

第6次報告書では、「自然と人間に対して、広範囲にわたる悪影響と、それに関連した損失と損害を、自然の気候変動の範囲を超えて引き起こしている」と評価された。気候変動の影響が深刻化し、一部地域で既に適応能力を超えていることが示され、1.5℃目標達成に向けて、緩和策と適応策を同時に進める必要性が強調された。そして、気候変動による脅威から社会や経済、地球環境を保護しながら持続可能な開発を支えるために、緩和策や適応策を実施するプロセスである、気候にレジリエントな開発（注8、CRD）を進めることが提唱された。これを受け、COP28において、GGAの達成及び進捗評価をガイドすることを目的とした「グローバルな気候レジリエンスのためのUAE枠組み」が採択された。

3.日本の気候変動適応

(1)気候変動適応法

日本においては、1998年に地球温暖化対策推進法が制定されたが、当時はGHGの排出削減である緩和策に焦点が当てられており、適応策についての明確な規定はなかった。

気候変動の影響が顕在化する中、パリ協定が採択され、気候変動の影響に対応する適応策の必要性が高まり、2018年に気候変動適応法が制定された。同法が制定されたことで、日本の気候変動対策が緩和策中心から、緩和策と適応策の両輪へ移行した。また、国、地方公共団体、事業者、国民が連携・協力して適応策を推進するための枠組みが整備された。

気候変動適応法の概要として、当初、「適応の総合的推進」「情報基盤の整備」「地域での適応の強化」「適応の国際展開等」の4つが定められ、その後、2023年に法改正され、「熱中症対策の推進」が追加された。

適応の総合的推進として、気候変動適応計画の策定や気候変動影響評価の概ね5年ごとの実施、適応策を各分野において効果的に推進することなどが定められている。

そのほか、情報基盤の整備では適応の情報基盤の中核として国立環境研究所を位置づけること、地域での適応の強化では地方公共団体が地域気候変動適応計画の策定の努力義務を担い地域における適応の情報収集・提供等を行う体制を確保すること、などが定められている（資料2）。

(2)気候変動適応計画

気候変動適応計画は、気候変動適応法に基づいて2018年に策定された。

この計画の主な目的は、気候変動による影響を最小化または回避し、安全・安心で持続可能な社会を構築することであり、当初は、「目標」「計画期間」「基本的役割」「基本戦略」「分野別施策」「基盤的施策」が策定された。その後、気候変動適応法の改正に伴い2023年5月に「熱中症対策実行計画に関する基本的事項」が追加された（資料3）。

計画期間はおおむね5年とされ、7つの基本戦略として「あらゆる関連施策に気候変動適応を組み込む」「科学的知見に基づく気候変動適応を推進する」「我が国の研究機関の英知を集約し、情報基盤を整備する」「地域の実情に応じた気候変動適応を推進する」「国民の理解を深め、事業活動に応じた気候変動適応を促進する」「開発途上国の適応能力の向上に貢献する」「関係行政機関の緊密な連携協力体制を確保する」が定められた。

分野別施策では、7つの主要分野である「農業・林業・水産業」、「水環境・水資源」、「自然生態系」、「自然災害・沿岸域」、「健康、産業・経済活動」、「国民生活・都市生活」について、また基盤的施策では、科学的知見の充実および活用などについて、具体的な施策がそれぞれ定められた。

2020年に公表された気候変動影響評価報告書（注9、影響評価報告書）を勘案し、2021年に適応策が拡充された。さらに、分野別施策及び基盤的施策に関するKPIの設定による各施策の進捗状況の把握、計画全体を推進する観点からの進捗管理の実施が盛り込まれ、「重大性」「緊急性」「確信度」に応じた適応策の特徴を考慮した「適応策の基本的考え方」が追加された。

気候変動適応法に基づき、地方自治体も独自の適応計画を策定、または既存の環境計画に適応の要素を反映し、国と地方が連携して推進する枠組みとなっている。

4.既存の適応策の課題～定量効果の把握と包摂性～

既存の適応策の問題点として、気候変動影響予測に不確実性があること、対象となる分野が幅広く分野ごとにばらつきがあること、またそれに伴って適応策の効果を定量的に把握するための環境が十分に整っていないことがある。

適応策は気候変動影響評価を踏まえて策定される。そして、気候変動影響評価はGHG排出シナリオや気候変動予測のシミュレーション結果を用いることから、それらの精度の影響を受け、その分、不確実性が高まる。また、対象となる分野が幅広く、それぞれの分野ごとに個別の特性や専門性があることから、多種多様な手法で影響評価を行う必要がある。一括りにしてまとめて対応することができないため、分野ごとのばらつきも大きくなる。日本では7分野が対象とされているが、影響評価報告書では、研究等に関する過去の文献が十分ではない分野があることが報告されている。さらに、適応策の実施による効果を考慮した気候変動影響に関する文献が限られていることも報告されており、適応策の効果を定量的に把握するための環境が十分に整っていない可能性があると考えられる。

実際に、2024年3月に公表された「気候変動適応計画における気候変動適応の進展把握・評価に係る中間報告書」（適応中間報告書）にて、適応策の効果を測定するためのロジックモデルがないものがあることや、効果の定量的な評価が困難となる場合があることが報告された。適応策の効果を定量的に測定することに大きな課題がある。

また、第6次報告書では、「適応の失敗」や「適応の限界」として、既存の適応策は分野を超えた連携が十分ではないことにより適応の失敗があることや、世界の一部地域ではすでに気候変動の影響が適応能力を超えていることが示された。適応の失敗については、それに関する証拠が増えていることや、単一の部門やリスクを対象とし、短期的利益に注目するような対策は、長期的な影響などを考慮しない場合、適応の失敗をもたらすことが多いことなどがあげられた。また、適応の限界については、一部の生態系はハードな適応の限界（注10）に達していることや、地球温暖化の進行に伴い、損失と損害が増加し、更に多くの人間と自然のシステムが適応の限界に達することなどが示された。そして、これらを踏まえ、緩和策と適応策の両方の実施を進めるCRDのための行動や、多くの部門及びシステムに対して便益を伴う適応策を、柔軟に、部門横断的に、包摂的に、長期的に計画及び実施することなどの必要性も、あわせて示されている。

5.気候変動適応に対する国民の意識改革～適応策の優先度を高める～

今後の日本の気候変動適応の課題は、気候変動の影響評価を行い、それに基づいて適応計画を改定することである。改定にあたっては、適応策の効果を定量的に評価することの課題を克服しつつ、国際的な水準に追いつく必要がある。

2020年に実施された気候変動影響評価は第5次報告書に基づいているため、次回の評価は第6次報告書の水準に引き上げることが求められる。これにより、その後の気候変動適応計画は、現在国際的に注目されているCRDの考え方が取り入れられ、柔軟で部門横断的、包摂的かつ長期的な内容となる。次期の適応計画において、気候レジリエンスを意識した開発であることや、包摂的で長期的な視野に基づく重要な戦略であることを明確に規定することが必要である。

また、気候変動適応法の改正も求められる。具体的には、緩和策と適応策の両方の実施、分野を超えた包摂的な対応、地域気候変動適応計画策定を全国に広げてゆくことなどを規定すべきである。

適応策の基盤となる法や計画を国際的な水準に引き上げ、日本の政策における適応策の優先度をさらに高めることで、気候変動適応に対する国民の意識改革を促す必要がある。

6.実効性を高めるために～認知度向上と活性化～

新たな計画の実効性を高めるためには、新計画に基づく施策の認知度を高め、活性化することが欠かせない。

適応中間報告書によれば、気候変動適応計画で設定されている指標（注11）の一つである「気候変動適応という言葉と取り組みをともに知っている国民の割合」の実績値が目標に達していない状況にある。2026年度までに25％を目標としているが、2023年時点で12.7％にとどまっている。2020年の目標設定時の数値は11.9％であり、わずかに上昇しているものの、目標とは大きな差があるため、認知度の向上が課題と考えられる。この認知度を高めるためには、適応策に関する情報の充実と積極的な議論の展開が必要である。

気候リスクが複雑になってきており、IPCC報告書の内容が複雑化・高度化していることを踏まえると、提供情報を充実させるだけでなく、専門的知識のない層や関心が薄い層も含め、多くの人々に議論が広がるような取り組みが求められていると考える。実際に、国立環境研究所や各地に設置された地域気候変動適応センターから提供される情報が拡充され、また専門家を招集したシンポジウムも多く開催されたりしており、SNSの発信も盛んに行われている。しかし、その多くは専門性を有するものや興味をもつものが主な対象となっている可能性がある。例えば、2024年6月に「気候危機に関する気象予報士・気象キャスター共同声明」（注12）が発表され、気候変動について、マスコミなどで広く報道してゆくことの重要性について述べられた。これは、気候変動に関する報道に発展の余地あることが示されたものだ。このように社会全体を巻き込むための取組や意識がさらに広がることが必要と考える。

活性化については、すでに各分野、地域において、多くの取組が実施されているものの課題もある。例えば、熱中症対策として、熱中症警戒アラートが発信されるようになり、気象情報に加えられるようになった。しかし、同時に、指定暑熱避難施設（クーリングシェルター）の設置が進んでいるものの、どこにあるのか、広く知れ渡ったかどうかについて疑問が残る。表記や検索・閲覧できる仕組みが地域によって異なっていることもあり、見つけるのに手間がかかる場合がある。アプリなどを活用した個人の利便性向上や、成長や創造を包含する推進策の導入による企業等の協力インセンティブの向上など、適応策を活性化してゆくための取組が広がることを期待する。