独居高齢者支援における孤独・孤立対策推進法の意義と展望

~急がれる身寄りのない高齢者への支援システムの構築~

櫻井 雅仁

目次

1.孤独・孤立対策が新たなステージへ

「孤独・孤立対策推進法(以下、法)」が2024年4月1日に施行された。日常生活あるいは社会生活において孤独を覚え、または社会から孤立していることにより心身に悪影響を受けている人への支援などに関する取組みついて、その基本理念、国や自治体等の責務、国民の理解・協力、関係者の連携・協力などを定めている。また、法を根拠法として、内閣総理大臣を本部長とし、全閣僚を構成員とする「孤独・孤立対策推進本部(以下、推進本部)」が設置された。今後、推進本部が孤独・孤立対策の司令塔として、重点計画作成・推進などに取り組む。

孤独・孤立の状態は世代を問わず発生する可能性があることから、法も全世代を対象としている。その中で、高齢者は他の世代と比べて社会との接点が減少し孤立しやすい環境にあること、心身の健康への悪影響が大きく回復が難しいこと、日常生活における強い制約要因となることが想定されることなど、特に深刻な状況をもたらすと考えられる。そこで本稿では、独居高齢者支援における法の意義と今後の展望について考察する。

2.独居高齢者を取り巻く課題

65歳以上の高齢者は、2020年の3,603万人から2040年には3,929万人まで増加すると予測されており、それに伴い一人暮らしの高齢者(以下、独居高齢者)も、2020年の738万人(20.5%)から、2040年に1,041万人(26.5%)、2050年には1,084万人(27.9%)まで達すると推計されている(カッコ内の数値は高齢者人口に占める独居高齢者の割合)。世帯数で見ても、高齢者単独世帯が高齢者世帯主の世帯総数に占める割合は2020年の35.2%から2040年に43.2%、2050年には45.1%と大きく上昇すると予測されている(注1)。

独居高齢者は、以下のようなさまざまな課題に直面することが考えられる。高齢者に特有なもの、あるいは全世代共通ではあるが高齢者でよりリスクが高いと想定されるものもある。

  • 孤立・孤独感の増加:家族や地域とのつながりが希薄化し、孤立・孤独感を感じやすくなる可能性がある(注2)。

  • 心身の健康不安:病気や介護が必要になった際に、周囲に頼れる人が少なく、適切な支援を受けられず、円滑な医療費の支払い・入院手続き、介護サービス利用などが困難になる可能性がある。

  • 日常生活への支障:認知機能や判断能力が低下した場合、介護保険・福祉サービスの利用(契約・各種手続き等)、金銭管理(預貯金の出し入れ等)などが困難になる可能性がある。

  • 生活困窮:収入を得る手段が限られ経済的な困窮に接し、生活を維持することが困難になる可能性がある。

  • 災害時のリスク:災害発生時に孤立し適切な情報や支援を受けられず、避難行動、避難先での生活などにおいて大きな困難に直面する可能性がある。

  • 住居の確保への支障:持家がない場合、確実な賃料の支払い、孤独死・残置物対応などの負担から賃借人(大家等)の理解を得られず住宅の確保が困難になる可能性がある。

  • 死後事務の手当て:葬儀、納骨、家財等処分などの死後の手続きの準備ができない可能性がある。

独居高齢者が尊厳を維持し幸福な生活を送るためには、こうした独居高齢者の困りごとについて適切な対応が求められる。

3.孤独・孤立対策推進法の概要

法は、「孤独・孤立に悩む人を誰ひとり取り残さない社会」、「相互に支え合い、人と人とのつながりが生まれる社会」を目指して、国、自治体、国民が当事者として総合的に取り組むための法的枠組みを整備したものである(注3・4)。具体的な施策の拠り所として最も重要な基本理念として、「孤独・孤立は人生のあらゆる場面において誰にでも生じ得るものであり、社会のあらゆる分野において対策の推進を図っていくことが重要である」旨を定めている(法第2条第1項)。

その背景には、「孤独・孤立の状態に置かれた場合に、支援を求めることや人に頼ることは自身を守るために必要であり、批判されるべきものではない」、「孤独・孤立は当事者個人の問題ではなく、社会環境の変化により生じるものであり、社会全体で対応するべき問題である」、「孤独・孤立は、その状態にある者およびその家族等(以下、当事者等)が置かれた状況により感じ方・捉え方もさまざまであり、状況に応じた多様な対応が求められるため、既存のあらゆる施策に孤独・孤立対策の視点を組み入れることが重要」であるといった考え方がある。

孤独・孤立の問題を個人の問題・責任ではなく社会全体の問題として捉え、社会全体が当事者等の救いを求める声に応えて、孤独・孤立対策を念頭に置いてあらゆる施策に取り組むべきであると宣したことは大きな意義をもつと考える。

また、同条第2項において「当事者等の立場に立った継続的な支援」、第3項において「当事者等の意向に沿って社会や他者との関わりを持つことにより孤独・孤立の状態から脱却して日常生活および社会生活を円滑に営むことができるようになることを目標とする」旨を定めている。特に第3項で、人と人との「つながり」を実感できるようにするために、当事者等を自治体関係者、関係機関などに形式的につなぐのではなく、当事者等の意向に沿った対応を前提としていること、円滑な日常生活を送ることができるようになることを「目標」と明記したことの意義は大きいと考える。

孤独・孤立対策推進法では、上記基本理念を実現するために国・自治体の責務、国民の努力および理解の増進等を定めると共に、推進体制を規定している。その中で、内閣府に推進本部が置かれ、今後速やかに施策の推進を図るための「孤独・孤立対策重点計画(以下、重点計画)」が作成される。自治体においては「地方版孤独・孤立対策官民連携プラットフォーム(以下、地方版プラットフォーム)」を設置し自治体、民間事業者を含めた地域の多様な関係者(注5)の参画を促し、連携して施策の効果的な推進を図る。さらに、自治体においては主に地方版プラットフォームの参加者の中で、特に個々の当事者への支援に関係する各種団体など(注6)から構成される「孤独・孤立対策地域協議会(以下、地域協議会)」を設置し、支援を必要とする人に対し、その意向に沿って確実に支援を提供するための協議を行う。地方版プラットフォームと地域協議会については、設置している自治体はまだ少数であり、今後の広がりが求められる。

こうした取組みは、既存の機関・取組みとの関係整理や運営方法が自治体に委ねられており、効果的・効率的な運営の実現のためには、各自治体での創意工夫と国による好事例の収集と提供が求められる。2022・23年度においてはすでに計44団体がモデル調査事業として地方版プラットフォーム推進事業に取組み、内閣府のウェブサイトに紹介されている。今後こうした取組みの一層の活性化が求められる(注7・8)。

4.独居高齢者にとっての孤独・孤立対策推進法

法は、孤独・孤立対策の枠組みを定めたものであり、各種施策については今後作成される重点計画や、地方版プラットフォームをはじめとする各自治体での取組みに委ねられる。重点計画については、内閣府に設置された「孤独・孤立対策に関する有識者会議(以下、有識者会議)」にて現行の重点計画をたたき台として議論がなされ、新たに策定する重点計画に盛り込むべき事項等について、推進本部に意見が提出されている。

法施行前に制定された現行の重点計画の基本理念は、①孤独・孤立双方への社会全体での対応、②当事者や家族等の立場に立った施策の推進、③人と人との「つながり」を実感できるための施策の推進であり、法で規定された基本理念と同趣旨である。その具体的施策は、①孤独・孤立に至っても支援を求める声を上げやすい社会とする、②状況に合わせた切れ目のない相談支援につなげる、③見守り・交流の場や居場所を確保し、人と人との「つながり」を実感できる地域づくりを行う、④孤独・孤立対策に取り組むNPO等の活動をきめ細かく支援し、官・民・NPO等の連携を強化する、の4点を柱とし、ほぼ全ての国の行政機関から非常に多くの多種多様な施策がエントリーされている(注9)。

しかしながら、有識者会議でも意見が出されている通り、独居高齢者に特有の課題を対象としたものは非常に少ない。会議での議論でも、こども・若年層、ヤングケアラーやひとり親(特にシングルマザー)などを対象とするものが多く、独居高齢者に特有の課題が議論となることは少なかったようである。また、全世代を対象とする取組みの中には高齢者には対応が困難なものもある。たとえば、「①孤独・孤立に至っても支援を求める声を上げやすい社会とする」ための施策として、内閣府のホームページでの情報発信、複数の機関からソーシャルメディアを活用したプッシュ型の支援策や相談窓口に関する情報提供などが挙げられているが、現在の高齢者はインターネットやSNSには慣れておらず、さらに認知能力やコミュニケーション能力の低下からSNSを通した積極的な交流や情報収集は困難と思われる。また、「③見守り・交流の場や居場所を確保し、人と人との「つながり」を実感できる地域づくりを行う」ための施策として、「認知症カフェの普及・促進(厚生労働省)」といった高齢者向けの既存施策の活性化に加え、「スポーツへのアクセス環境の整備充実(文部科学省)」、「博物館の活用(文部科学省)」、「自然公園の活用(環境省)」といった興味深い取組みもある。ただし、さまざまな理由から社会活動に参加しない・できない高齢者が多く存在する中で「つながる場所・機会」の創出だけでは不十分であり、高齢者が「参加したい」と思い「参加できる」手段を提供する必要がある(注10)。

有識者会議から推進本部に提出された意見書では、①基本理念の踏襲、②広報・窓口・支援の在り方について、利用しやすさ向上のための運営改善、相談しやすい文化の醸成に向けた幼年期、若い年代を含めた教育・啓発活動の活性化、③「つながり」を生むための施策の分野横断的な連携、孤独・孤立死の実態把握と対応等の検討、④地方版プラットフォーム活性化への取組み、⑤各施策のわかりやすい目標、および達成期間の設定と不断の改善に向けた評価・検証の指標の検討などが記載されている(注11)。高齢者を対象とした施策として、③「つながり」創出に向けた横断的施策として医療・介護、孤独・孤立死対応等、介護保険制度における介護予防・日常生活支援総合事業(以下、総合事業)の充実に向けた多様な主体の参画の推進などの意見が推進本部に提出された。しかし、独居高齢者に強いストレスを与えるさまざまな「困りごと」に直接的に対応できるような施策は盛り込まれていない。今後作成される重点計画の中で、より具体的な施策が盛り込まれることを期待したい。

5.独居高齢者の尊厳のある幸せな生活実現に向けて

法、ならびに重点計画は、孤独・孤立に至った場合の支援策として、あるいは予防策として、人と人との「つながり」を意識したものとなっている。主観としての「孤独」感、客観的事実としての「孤立」した状態は、いずれも心身に悪影響をおよぼす可能性があり、それを「つながり」によって予防・対処することは重要である。特に、加齢に伴う心身の機能低下、収入機会の減少による経済状況の悪化など、高齢者は相対的にレジリエンス(困難な状況からの回復力)が低い。孤独・孤立による悪影響を避けるために、より手厚い施策が必要になるのではないか。

高齢者については、既に地域包括ケアシステムおよびその構成要素の1つである総合事業において、地方版プラットフォームと似た、多様な主体による支援・助け合いの仕組みがある。たとえば、介護保険制度の運営の中で、介護保険ではカバーされない「つながる」ことへの取組みに報酬加算を付与するなど、何らかのインセンティブを付与することはできないだろうか。現時点では十分に機能しているとはいえない総合事業の活性化という効果も見込めるだろう。

さらに、独居高齢者にとっては「つながる」ことの先にある、実生活上の切実な困難への支援がより重要であると考える。前述の通り、入院時などにおける保証人の手当て、介護保険や福祉サービス利用時の契約・申込みなどの諸手続き、生活費を含めた金銭管理、災害時の避難活動等、住居の確保、死後の諸手続きなど、独居高齢者にとって大きなリスクとなる可能性がある項目が多く存在する。

新聞報道によると(注12)、頼れる身寄りのない高齢者が直面する日常生活から死後対応までのさまざまな困りごとに対応するため、政府が新制度の検討を始めており、一部の自治体で試行されている。事例として、自治体から委託を受けた社会福祉協議会が、弁護士や司法書士などの専門家につなぎ困りごと解決の支援を行うケース、資産や所得が一定以下で直系卑属がいないことなど所定の条件の下、死後の諸手続きの代行事業を社会福祉協議会が受託するケースが挙げられている。いずれも、地域共生社会の仕組み、地域包括支援システムの発展形ともいえるだろう。各地域で、高齢者等に関する住民からの各種相談を広く受け付け、制度横断的な支援を行う地域包括支援センターも重要な役割を果たすことになると思われる。政府の検討内容については不確定であるが、法が求める他の関係法律による施策との相乗効果をもたらす施策として期待したい。

ただし、社会福祉協議会、地域包括支援センターはいずれも複合的に絡み合う社会課題、高齢社会の進行と認知症の高齢者の増加などへの対応が求められ、業務の量・質が増大し、人員不足が発生していることが想定される。人員面での対応が不可欠であろう。

今後、生涯未婚率が高い水準で推移し、また生涯子どもを産まない女性が増え、産む場合でも1人っ子など子供の数が少ないことが予測される中、別居する子ども・きょうだいなども含めて全く身寄りがなく、家族からの支援が見込めない独居高齢者が増加すると予測される(注13)。それを前提に、高齢者の視点に立った支援策を講じる必要がある。他方、将来的には、SNSなどを駆使した情報収集やネットワーク作りに長けた世代が独居高齢者として支援の対象となる時代が来る。現在の高齢者には対応が難しいデジタル媒体を用いた支援策が有効となり、また気軽に助け合いの声掛けができることで地域での円滑かつ自律的な相互支援の仕組みが有効になることも期待できるであろう。

今後作成される重点計画には、各施策の達成目標・期間の設定とその評価・検証により不断の改善が必須とされることが想定される。適宜、独居高齢者の状況、必要とされる支援策、その提供手段などについて実態把握、施策の改善をこまめに繰り返し、どの時代にあっても「孤独・孤立に悩む人を誰ひとり取り残さない社会」、「相互に支え合い、人と人とのつながりが生まれる社会」を実現し、独居高齢者が尊厳を保ちつつ幸せな生活を送れる社会の実現が望まれる。

【注釈】

  1. 国立社会保障・人口問題研究所「日本の世帯数の将来推計(全国推計)」(令和 6(2024)年推計)  なお、高齢者人口は施設などに入居している高齢者を含む。
  2. 内閣府「孤独・孤立の実態把握に関する全国調査(令和5年 人々のつながりに関する基礎調査)」によると、一人暮らしの高齢者の孤独感は他年代に比べて低い結果が出ているが、強い自尊心を持つ高齢者の特性が反映されている可能性があるとも考えられる。
  3. 孤独・孤立対策推進法(令和5年5月31日成立、令和5年6月7日公布)
  4. 孤独・孤立対策推進法の施行について(通知)(令和6年2月2日府孤準第8号)
  5. 「孤独・孤立対策推進法の施行について(通知)」によると、地方版孤独・孤立対策官民連携プラットフォームにおける「地域の関係者」としては、保健・医療・福祉等の専門機関及び専門職、社会福祉法人、社会福祉協議会、更生保護法人、学校及び教育関係者、NPO、住民組織、民生委員・ 児童委員、保護司、コミュニティソーシャルワーカー、生活支援コーディネーター、ゲートキーパー(悩んでいる人に気づき、声をかけ、話を聞いて、必要 な支援につなげ、見守ることができる人)、ボランティア等が考えられる。民間事業者、NPO等については、既存の会議体の構成団体等、中間支援団体、社会貢献活動に意欲のある地元企業や経済団体、消費生活協同組合、農業協同組合、漁業協同組合、労働者協同組合、スポーツを通じた地域住民の交流や文化芸術活動等に取り組む市民活動団体等を巻き込むことも重要である、とされている。
    また、その主な役割は、「孤独・孤立の実態把握や取組方針の策定」、「関係者間の活動についての情報共有、相互啓発活動」、「関係者で連携した当事者等への支援(具体の支援内容に関する協議は地域協議会で実施)や社会資源の開発」、「住民への情報発信、普及啓発活動」、「人材確保・育成のための研修」とされている。
  6. 「孤独・孤立対策地域協議会の設置及び運営に関するガイドラインの策定について(通知)」によると、協議会の構成機関などの候補として、相談窓口を有する民間の支援団体、行政では把握が難しい地域住民の些細な変化に気づくことができると考えられる公的サービスの提供機関、介護保険法に基づく訪問介護・訪問看護等を行う民間のサービス提供事業者、新聞配達所、郵便局、ガス・電気等の供給事業者など個別訪問により市民の日常生活に関わる事業所など地域の関係機関等も例示されている。
  7. 内閣府「地方版孤独・孤立対策官民連携プラットフォーム推進事業
  8. 後藤博「孤独・孤立問題の解決のために ~生活の変化に応じたライフデザイン見直しのすすめ~」第一生命経済研究所
  9. 孤独・孤立対策の重点計画(令和4年12月26日改定)
  10. 内閣府「令和3年度 高齢者の日常生活・地域社会への参加に関する調査」によると、「過去1年間に活動・参加した社会活動がない」41.7%、「今後活動・参加したいとは思わない」27.4%となっており、社会活動に消極的な高齢者が相当数存在することが分かる。
    内閣府「令和3年度 高齢者の日常生活・地域社会への参加に関する調査結果(概要版)」 「第2章 調査結果の概要 2.社会活動」
    https://www8.cao.go.jp/kourei/ishiki/r03/gaiyo/pdf/2_6_1.pdf
    https://www8.cao.go.jp/kourei/ishiki/r03/gaiyo/pdf/2_6_2.pdf
  11. 第1回 孤独・孤立対策推進本部「孤独・孤立対策に関する有識者会議における、孤独・孤立対策推進法に基づき新たに策定する重点計画に盛り込むべき事項等に関する意見
  12. 2024年5月7日 朝日新聞朝刊「身寄りなき老後 国が支援制度」
  13. 国立社会保障・人口問題研究所「日本の将来推計人口(令和5年推計)」によると、
    2005年生まれの女性の場合、生涯子どもを生まない可能性が最大42.0%であり、産む場合でも1人っ子である可能性は18.8%となることが予測されている。
    同研究所「日本の世帯数の将来推計(全国推計)(令和6(2024)年推計)」によると、生涯未婚率(50歳時の未婚率のことで、45-49歳の未婚率と50-54歳の未婚率を平均したもの)は2050年まで男性30%前後、女性20%前後で推移。
    独居高齢者の未婚率は男女共に上昇し、2050年には男性59.7%(2020年33.7%)女性30.2%(2020年11.9%)に達する。

櫻井 雅仁


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櫻井 雅仁

さくらい まさひと

ライフデザイン研究部 研究理事
専⾨分野: 介護等、高齢者問題

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